导读：近期笔者调查了江西、安徽相关地区的乡镇干部，他们都反映，当前抗旱主要困难是一些沟渠、排灌站等田间水利工程需要维修。这些正是公共权力缺位与社会组织无效造成基层治理干旱风险能力的相对不足。

【文/观察者网专栏作者 贺海波】

从六月份开始，我国长江中下游地区接受了高温“烤”验，持续至今，对我国的农业生产、日常生活等已经造成了重要影响。

大型气候变化往往会成为历史变化的关键节点，会打破国家与社会的常规治理，对人类社会的影响甚巨。今年持续高温干旱对我国造成了怎样的影响？我国是否有能力应对突如其来的自然风险？国家、社会以及个体在应对上有何不足？笔者将围绕这些问题，结合现实调研详细谈谈。

高温干旱风险的表象与破坏

与往年相比，今年的高温过程耐力格外持久，我国6月以来的平均高温日数为1961年有完整气象观测记录以来历史同期最多。过去一个月，35℃以上高温天气覆盖了我国450万平方公里的面积，多个省会城市高温日数超过40天。

资料图：@中国天气

当前正值秋粮作物生产关键期，而秋粮产量占全年粮食产量的3/4。高温少雨天气导致南方多地土壤墒情明显偏差：

江西有75个县(市、区)达中度以上气象干旱，其中22个县(市、区)达重旱，35个县(市、区)达特旱。江西部分地区一季稻、晚稻因旱受灾。 湖南省内已有119个县市区出现气象干旱，中旱及以上县市区达89个，影响范围占全省面积的64.33%；洞庭湖出口城陵矶站水位23.29米，接近历史同期最低水位(23.12米)；全省干涸塘坝10703个，干涸小Ⅰ型水库9个、小Ⅱ型水库83个。在湖南沅江，农作物受旱面积达3.38千公顷。在湖南江永县松柏瑶族乡，14个村（社区）的上万亩农田遭受不同程度旱情。 湖北干旱影响了中稻抽穗开花灌浆、夏玉米灌浆，导致棉花蕾铃脱落增加和脱肥早衰。

高温干旱还影响了经济性种植养殖：

在江南茶叶生产区，晴热少雨带来轻至中度高温热害，局地茶树发生日灼，部分地区水果出现裂果、落果、日灼伤害等现象。笔者七月中下旬在浙江丽水农村调查，眼见茶叶、红薯等日灼，柑桔、柚子掉果等现象明显。 在湖北区域内，水产养殖正面临高温带来的缺氧困境。一位养殖户说：“尤其是中午至日落前这段时间，表层水温超过温水性鱼类忍受临界温度，鱼虾蟹摄食、生长受到影响。水温高，水体溶氧率下降，鱼池易出现缺氧泛塘情况。”

据气象报道，与正常年份相比，长江中下游降水偏少2成至5成，8月24日至27日，江淮大部、江南大部、四川地区会出现降水过程，累计雨量10-50毫米。但降雨过后，高温热害仍将持续，干旱持续的风险较大，并继续影响一季稻、玉米产量形成，以及经济林果等生长。

央视新闻报道截图

自然风险治理中的国家与社会

从上述的情况可以总结这次高温干旱有以下几个特点：一是受气候规律影响，高温干旱灾害被锁定在我国长江中下游地区等副热带高压区；二是高温干旱灾害时间长、范围广、强度大；三是对处于关键生长期的粮食作物影响巨大。

灾害已经形成并还在深化，风险如何规避、粮食安全如何保证，是对国家与社会的治理能力的考验。从当前各方反映来看，国家与社会、个体等都参与到自然风险治理之中。

国家层面的积极响应体现在三个方面：

一是提出了应对灾害的目标要求。农业农村部强调，采取针对性措施强化南方高温干旱应对，确保全年粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

二是从农业生产的专业角度提出总体指导性措施。要求盯住关键时段、关键地区，定准定实方案，因灾因地因作物搞好指导服务, 特别是对一些缺少灌溉和水浇条件的丘陵岗地和“望天田”，要抓好喷施抗旱保水剂、“一喷多促”等农艺抗旱措施等。

三是对治理体系的内部动员。农业农村部动员包省包片部领导和相关司局深入受灾一线，调查了解灾情，督促指导地方加强抗灾工作组织领导和资金投入；江西、湖南、湖北等省相继启动重大气象灾害(高温干旱)Ⅳ级应急响应，后又提升为Ⅲ级应急响应；四川省要求各地要紧盯重点目标，实行“责任制+清单制+销号制”管理，及时解决问题隐患。

在县域基层，县乡村三级联动，县级层面从县域总体上布置抗旱工作，协调跨区域的水源分配问题，检查乡村两级工作落实情况。

乡村两级处于抗旱一线，有几个关键点：

一是设备维修。因长期以来没有经历过如此重大的旱灾，乡镇层级灌溉设备老化，在长时间开机运转中出现变压器、电机损毁等突发故障，需要组织人员抢修。

二是水道清淤。因长期干旱，河湖的取水点水位降低，造成引水困难，必须要组织大型机械进行疏通。毛细水渠因长期荒废，也需要组织人员机械清理。

三是矛盾纠纷化解。大旱来临，旱情相当，如何分配水资源，引发农户之间、自然村之间、行政村之间等不同行动单位之间的冲突，乡村两级做出处理。

笔者调查了安徽的一位乡镇党委书记，他每天都要到一线处理灌溉纠纷。市县应急局加大了抗旱工作检查力度，市县纪委加强了督查力度，乡村两级无法也再没有空间转移责任，不得不自我加压，力求完成任务不出事。

民兵助力茶农抗旱保收（资料图/华声在线）

对于村民个体而言，是直接的利益相关方。自清明节以来，育秧、打田、插秧、施肥、除草等一路劳作，一年的收成全在于此，自然要拼尽了全力抗旱保丰收。

一位来自湖北宜昌的博主8月13日在社交平台发视频讲述，持续干旱，河里的水越来越少，他的父亲既想多抽一点水，又怕烧坏电动机，只能抽20分钟、停20分钟，已经连续两晚站在电动机旁，“种了40年地的他，似乎到了黔驴技穷的地步。但他仍然奋不顾身地抢救这一切。”

这位博主的父亲是全国2.3亿小农户的代表，在灾害面前，小农户没有退路可选，只有全力以赴用尽个体能力，挽回一点损失算一点。

自然风险与水利社会

自古以来，人类就面临着高温、干旱、火灾、洪涝、虫害、龙卷风等自然灾害的威胁。其中高温、干旱、洪涝等需要人类社会具备相应的水利治理能力。在我国，流传甚广的大禹治水和都江堰、京杭大运河、郑国渠等水利工程，都是历史上我国成功治水的案例。

有西方学者认为，我国的水利灌溉是一个严密的系统，需要强有力的管理、控制和高度的一体化协作才能维系其运行，并且提出了东方水利社会的理论。当然，这种单一因素决定论遭受了众多批评，但是水利灌溉体系确实是塑造社会的一种因素，特别是在旱灾严重时刻，成为社会团结与冲突的动力机制。

虽然我国历史上有众多的成功治水案例，但是直到解放前后都还缺乏应对干旱与洪涝等自然风险的治理能力。一方面是因为这些自然灾害破坏力太大，超越了一般的治理能力；另一方面是因为将社会组织起来并非易事，凡是大型水利工程都是举全国之力而为之。历史上的京杭大运河、郑国渠等都是王权统治者为了维护统治的目的，调集国家力量才得以修成。

新中国成立之后，国家动员社会力量，开始治理淮河、黄河、长江等大江大河，并且于1957年提出，“必须切实贯彻执行小型为主，中型为辅，必要和可能的条件下兴修大型工程”方针。

全国开展了规模空前的群众性水利建设运动，完成了丹江口水利枢纽、青铜峡水利枢纽、刘家峡水利枢纽、北京密云水库、甘肃刘家峡水利枢纽、葛洲坝水电站等许多重大工程，共修建900多座大中型水库；各级政府积极引导开展中小型水利设施建设；后来全国都将治水和改土相结合，山、水、田、林、路综合治理，旱涝保收、高产稳产农田建设取得很大成绩，农田灌溉面积增加到6.7亿亩。

这些水利工程都是采取了人海战术，总共有数以亿计的劳动力投身到水利建设之中。仅1950年，黄河下游实施大堤加培工程，一年投入的劳力就达20-25万人。

新中国成立后前30年的水利建设是一个奇迹，是以人力、畜力等传统方式开展水利建设的顶峰，为国家修建了比较完备的水利体系，解决了几千年以来靠天吃饭的被动历史，人类社会终于可以主动治理自然风险，获得了某种意义上对自然的胜利。

1952年4月5日，荆江分洪工程破土动工。30万劳动大军从四面八方开赴荆江分洪工程工地，拉开了荆江治理的大幕。（资料图）

改革开放以后，我国的水利体系建设进一步完善。上世纪90年代，在建设市场经济大背景下，国家意识到水资源的经济资源属性日益凸显，建设了长江三峡、黄河小浪底、万家寨等重点工程。

进入新时代以来，三峡工程持续发挥巨大综合效益，南水北调东线、中线一期工程先后通水，淮河出山店、西江大藤峡、河湖水系连通、大型灌区续建配套、农村饮水安全保障工程等加快建设，进一步完善了江河流域防洪体系，优化了水资源配置格局。

这次高温干旱之所以没有引起社会恐慌，正是因为这些重点大型工程发挥了重要作用。虽然鄱阳湖、洞庭湖等长江中下游水位下降到最低点，但是自8月中旬开始三峡给下游补水近10亿立方米，一定程度上缓解了风险。

也就是说，随着现代化深入发展，我国水利体系越来越完善，治理干旱风险的国家能力在不断增强，大型水利设施可以发挥长时段的抗旱功能。只要大江大河以及大型水库仍然有水，国家就有能力将水输送到干旱地区。

解体与重构

当前对干旱风险治理比较突出的问题，恰恰出现在基层。

改革开放以后，随着人民公社体制解体，乡村的水利体系逐渐解体了。主要表现在两个方面：

一是公共权力的退出。

在“加强经营管理，讲究经济效益”水利工作方针指导下，国家和集体均退出了水利体系的管理与维护，各种中小型抽水泵站相继承包给个体经营，大型机械维修更换添加都需要巨额投入，随着抽水收入越来越少，经营者无钱投资，乡村两级也无钱投资。

二是社会的分化。

原来是以村集体、组集体为最基本的行动单位，农户只是集体的构成要素，只要自上而下地发出一个号召或招呼，就可以实现村组的集体行动。但是分户经营后，农户成了一个个自主的利益主体，每户都围绕自身的利益决定是否参与水利的集体行动。有的农户不交水费，有的农户毁渠种田，有的农户宁可自己抽水……有关水利的行动出现了分化，并且没有一种力量可以重新整合这种分化，最终导致了水利体系的瘫痪。

8月13日，在江西省九江市都昌县周溪镇一处稻田，农民利用抽水泵灌溉保苗。（资料图/新华网）

近期笔者调查了江西、安徽相关地区的乡镇干部，他们都反映，当前抗旱主要困难是一些沟渠、排灌站等田间水利工程需要维修。这些正是公共权力缺位与社会组织无效造成基层治理干旱风险能力的相对不足。因此有必要重新建构主体间关系结构，提升水利体系末端的治理能力。

首先，提供更为完善的水利公共产品。

虽然前两年，针对农村水利体系，国家开展了“最后一公里”的整治行动，但是有些地区反映因资金投入有限，并未全覆盖。这些未整治的末端体系正是这次抗旱的重点与难点。

在当前资源输入型的乡村治理时期，很难再从村庄内部抽取资源来提供水利公共产品。所以，有必要在财政允许的前提下增加水利建设的资源投入，进一步完善水利体系末端设施设备。

农村水利设施老化问题存在已久

其次，增加村社集体的统筹能力，将分散的农户组织起来。

经过四十余年的改革开放，我国经过了一段快速城镇化、现代化的阶段，已经从“乡土中国”发展成了“城乡中国”，农村的主体结构与资源结构发生了重大变化。在主体结构方面，主要表现为“基层组织、合作社/农业公司、种田大户、以老年人为主的散户”等主体根据村庄实际排列组合的不同结构；在资源结构方面，表现为务农收入成为家庭收入的补充，土地正在不断向少数村民集中。

这些变化为村集体增加统筹能力奠定了经济与社会的双重基础。村集体可以根据各村实际挑选出种田大户、合作社等作为中间主体，让他们负责规范村民的行为，防止人为损坏，在水利体系末端治理中发挥关键组织功能。

当然，水利体系末端治理与地方经济条件也存在很大的关联性。笔者在浙江调查时，一位种田大户介绍，村庄内部的水利体系完备，高温干旱对灌溉并未造成任何影响，并且村集体承担了灌溉的电费。在那里，水利公共产品完全由国家和村集体提供，作为终端的农民只管消费。

结语

总体来看，我国应对干旱风险治理能力很强，国家在提供大型水利公共产品方面，基本上实现了全覆盖；在政治引领组织下的科层体制可以随时调动体制积极性，及时应对风险；水利体系末端治理能力在东中西部有一定的差异，但是整体能力也在不断提升。

有专家认为，“全球范围内，至少近十年或更长时间都将频发这种高温天气，甚至出现超高温天气。”随着地球温度的升高，触发气候系统变化，极端热事件、强降水、农业生态干旱的强度和频次以及强台风（飓风）的占比都将增加。

未来高温干旱自然风险会如何考验现有体制与技术的治理能力，这需要国家与社会保持警惕，同时不断提升风险治理能力的现代化水平。

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