记者 | 唐俊
编辑 | 沈霄戈

8月25日，湖南耒阳市的公交照常运营，当地民众可能并没有察觉有何异样。

但实际上，耒阳公交刚刚度过一场“停运风波”。8月19日，当地8家公交企业联合声明，因为经营困难导致发不出司机工资，计划在8月25日停运耒阳公交。后经政府部门协调，避免了停运发生。

8月中旬，河南郸城公交也曾因发不出司机工资差点停运。7月份，广东博罗有6条公交线路停运，原因同样是经营困难亏损严重。另有多地公交有类似情况。

客流减少、经营压力增大，在疫情前就是全国公交行业的普遍现象。疫情后情况变得更糟糕，特别是财力有限的小城市，公交公司亏损严重、面临停运风险。

多地亏损严重，面临停运

8月中旬，小雷回到四川江油老家时，久违地坐了一次公交车。她在火车站登上1路车，一直坐了8站后下车，整个车上都只有两位乘客。

江油是四川省的一个县级市，城区常住人口约39万，此前就已经有多条公交线路停运。2020年5月，有市民在当地论坛上发帖称，江油公交线路已经编到了26路，但正常运营的线路只有11条。

当时江油鸿飞公交公司回复，近年来公交客流呈“塌方式”流失，线路亏损严重。为减少亏损以维持公交基本运行，鸿飞公交暂时停运了部分收入无法维系最低运行成本的线路，待道路和客流市场具备相应条件后再行开通。

8月12日，河南郸城公交官方微信平台发布“关于郸城公交停运通知”。其中提到，公交公司因经营困难，驾驶员工资连续几个月发不上，导致城市公交全部停运。郸城公交于经理当时对界面新闻表示，司机问题得到解决，后续公交正常运营。

8月19日，湖南耒阳8家公交企业联合发布公告，称将在8月25日停运公交。其中一家公交公司的负责人刘先生对界面新闻表示，“确实是没米下锅了，连（公交车）充电的电费都交不起了，熬了两三年，真的熬不住了。”

刘先生告诉界面新闻，现在客流很低，每天的收入根本无法覆盖成本，司机工资只能自己出钱甚至借债，有的公交公司已经开始拖欠司机工资了。

今年7月至8月，广东博罗县网络问政平台上，多位市民反映公交线路停运。博罗县交通运输局回复，博罗公交因资金周转困难、驾驶员离职现象较多，所属6条公交线路无法正常运营。

除了上述城市，近一两年还有福建永安市、湖南新化县、山西中阳县、广西玉林市等地，暂停了部分公交线路来减少亏损。

小城市无力补贴

上述城市基本上都是县级市。相比于大城市，小县城地方财力有限，难以提供足额的补贴给公交公司，成为公交企业入不敷出的重要因素。

湖南耒阳公交的停运公告中，对于停运原因的描述主要是政府补贴不到位。

刘先生告诉界面新闻，2014年至2019年间，耒阳的公交公司可以获得一笔新能源车运营补贴，8米长的车辆每年补贴6万元。但是2020年之后没有再发放这笔补贴，且2020年之前的补贴还有部分未发。

刘先生还提到，老年人在耒阳可免费乘坐公交，但政府部门对这部分的补贴也不到位，没有按照具体乘车人次进行补贴，也没有专门的乘客保险费补贴。

据刘先生估计，整个耒阳市的公交行业，还有3000万元左右的补贴没有发放。界面新闻记者联系到耒阳市交通运输局，对方没有向记者确认这一数据的准确性，没有回答补贴相关的问题，只是表示公交没有停运。

界面新闻了解到，耒阳市政府部门在停运公告发布后，召集相关公交公司负责人召开了会议，承诺会解决相关问题，公交公司答应继续正常运营。

河南郸城公交的工作人员表示，实际工资发放困难，一个很重要的原因是当地补贴迟迟未发放。广东博罗交通局则直接称，当地民营公交企业自负盈亏，目前地方财政暂无公交运营补助政策。

广西北海公交也亏损严重。广西道路运输发展中心文婧在题为《北海市公交服务质量现状与发展路径研究》的论文中提到，北海公交每公里营运收入为1.14元，补贴后每公里营运收入为3.72元，但是其每公里的运营成本为7.39元，收入与成本倒挂严重。

文婧提到，北海市政府对城市公交补贴较低。2019年，北海公交享受到的政策性补贴为557.73万元，只占当年财政收入的0.023%，比例过低。

小城市财力有限，资金不仅要考虑交通问题，城市运转的所有方面都要顾及。一些城市债务较高，自身压力也较大。2021年耒阳市一般公共预算收入为24.48亿元，一般公共预算支出52.13亿元，截至2021年底债务为86.93亿元。

广东博罗县交通局在回复市民问题时表示，政府财政兜底有利于公交行业健康可持续发展，但博罗县财政暂不足以支撑该模式。由于博罗县公交停运引起较多市民不满，博罗近期开始研究公交补贴方案。

服务下降、两轮车冲击

小雷的老家在江油，工作地点在广元。广元虽然是四川的一个地级市，但城区人口不足100万，也是一个较小的城市。

小雷告诉界面新闻，自从共享电单车出现后，她在广元很少再乘坐公交车。在她眼里，公交车陈旧环境不好，等车时间过长，线路覆盖范围有限。

而共享电单车与公交车价格一样，随到随走，耗时明显更短，也不用像自行车一样费力骑行。除了下雨，她没有任何理由放弃共享电单车，去选择公交车。据她观察，现在广元乘坐公交车的群体主要是老年人和学生。

出于城市交通秩序管理的考虑，一二线城市一般禁止共享电单车投放，但是在广大的三四线城市中，共享电单车遍地开花。在四川广元，共享电单车的价格是2元/15分钟，超出后每10分钟1元。在面积不大的城市，一般起步价内即可到达目的地。

更多的人选择自购电动自行车（电瓶车），在县城骑行基本可以到达所有地方。近年来，我国电动自行车保有量不断上升，十年前全社会保有量在1.5亿辆左右，目前已经超过了3亿辆。

随着收入水平提高，县城家庭购买私家车的比例大幅上升，一些小县城甚至经常现堵车的现象。网约车的出现，也让出行方式有了更多选择。

种种因素导致公交客流不断减少。2014年全国城市公共汽电车客运量为781.88亿人次，到2019年已减少至691.76亿人次。2021年，客运量更是降到了489.16亿人次，比2019年减少了约200亿人次，公交公司的压力可想而知。

客流减少，公交公司收入降低甚至亏损，导致硬件设施难以更新，工作人员服务水平下降，甚至延长发车间隔时间或关停部分线路。服务质量下降，进一步导致客源流失，形成恶性循环。

广东博罗交通运输局就提到，受疫情影响，公交车上座率低，导致驾驶员收入下降，驾驶员离职增多。而低薪又难以聘请到新的驾驶员，进而存在有车无人开的局面，不得不停运。

县城公交虽然客流很少、亏损严重，但作为一项基本公共服务又不能完全取消，由此陷入尴尬处境。

是否应再度国有化

过去很长一段时间内，城市公共交通基本都是国有企业运营，但国企长期依靠政府补贴才能正常运转。为打破垄断、激发行业活力，自1980年代以来，公交行业开始改革，部分市场化措施被引入。

2002年国家出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，一些城市的国有公交企业实现完全民营化。特别是在一些小城市，甚至出现多家企业竞争发展，例如作为县级市的耒阳，现在就有8家公交公司。

由于具有公益属性，公交票价一直维持在较低水平。目前大部分城市的公交票价为2元，难以覆盖成本，民营化后的公交公司仍然对政府补贴极度依赖。只要政府补贴不到位，就容易陷入亏损的境地。

上述提到的一度停运的公交企业，基本都是民营企业。对于民营公交企业的补贴，除了地方政府财力因素，还有一些制度上的约束。

文婧在关于北海公交的研究中提到，北海市区两家公交企业均为民营企业，考虑到监察制度较为严格，政府各部门针对民营企业的财政补贴都较为谨慎，有些应该给予城市公交的补贴要么不给，要么在拨付时会远低于应补的金额。

在经历大范围民营化改革后，公交行业似乎又有从民营转向国有的趋势，一个被研究较多的案例是湖北十堰公交。

2003年，十堰公交由国企改制为民营企业，期望扭转公交亏损的状况，提高公交服务质量，并增加政府税收。但在实际运营过程中，由于票价过低且有较多硬性乘车优惠，企业还是走向亏损。

企业效益降低，引发大量司机不满。2003年至2008间，十堰公交发生过四次停运事件，市民出行经常受到影响。最终在2008年，十堰政府收回了公交特许经营权，十堰公交重新变为国有企业。

此次公交差点停运的耒阳，也曾有类似想法。2015年，耒阳时任副市长刘革生表示，耒阳公交要进行国有化改革，成立公交集团总公司。不过现在看起来进展并不顺利，耒阳公交仍是多家民企在运营。

大连理工大学杨玲莉在论文《基于制度经济学视角的城市公交民营化的改革困境研究》中提到，政府垄断经营模式导致公交效率低下，但民营化后也容易存在产权关系不明晰、产权转让不完全等问题，企业在票价、经营路段等方面缺乏自主权，加重了民营企业的运营成本。

不过杨玲莉认为，不能因短期的失败而全盘否定民营化改革的可行性，应该针对公交民营化改革的困境提出合理政策措施。她提到的措施包括强化政府监管职能，建立健全的公交行业法规，兼顾民营化改革的公益性与盈利性，提供合理的财政补贴，特别是因承担公共福利而产生的政策性补贴等。

显而易见，公交客流难以再大幅上涨。但另一个无法改变的事实是，每年全国仍有数百亿人在乘坐公交车。不管是国企、民企还是地方政府，都需要不断调整思路以应对不断变化的市场。