完善中国特色宏观审慎政策框架 筑牢系统性金融风险防线

党的十九大以来，人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快建立健全宏观审慎政策框架，不断丰富和完善政策工具，强化系统重要性金融机构和金融控股公司监管，逐步形成了具有中国特色的宏观审慎政策实践，为打好防范化解重大金融风险攻坚战、增强金融服务实体经济能力提供了坚实支撑。

一、建立健全有中国特色的宏观审慎政策框架，提高系统性金融风险防范能力

习近平总书记强调，对金融风险要“科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”，强调“下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战”。实施宏观审慎政策的主要目的，就是前瞻性提升防范系统性金融风险的能力。人民银行较早就注重运用宏观审慎理念加强金融风险预警和防范。从我国经济转型和结构调整的基本国情出发，没有简单效仿国际上主流的“单一目标、单一工具”做法，而是坚持将价格型、数量型工具和宏观审慎管理相结合实施金融调控，发挥好窗口指导、风险提示等宏观审慎管理措施的作用。较早引入最低首付比等房地产金融宏观审慎管理工具。2008年国际金融危机后，加强宏观审慎管理成为国际共识，人民银行坚持问题导向，针对我国金融运行特点，创设了差别准备金动态调整机制、宏观审慎评估机制、全口径跨境融资宏观审慎管理等一系列有中国特色的宏观审慎政策工具。

党的十九大明确作出健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架的重要部署，第五次全国金融工作会议赋予人民银行牵头宏观审慎管理职责。近年来，以强化宏观审慎管理为主线的金融监管改革持续推进，我国系统性风险防范能力进一步提高。一是宏观审慎政策框架顶层设计逐步完善。发布《宏观审慎政策指引（试行）》，系统阐述了我国开展宏观审慎管理的总体思路、原则及政策框架，明确了政策目标、工具、传导机制和治理机制等。二是不断创新和完善宏观审慎管理工具和政策实践。针对金融顺周期“大起大落”和跨市场、跨部门传染这两类容易形成系统性风险的情形，着力增强宏观审慎政策工具逆周期调节和防传染的功能。加强对金融周期、杠杆以及重要金融市场、金融交易行为的风险监测和预警。建立逆周期资本缓冲机制。丰富和完善房地产金融宏观审慎政策工具。开展跨境资本流动宏观审慎管理，组合使用外汇风险准备金、全口径跨境融资宏观审慎管理等工具，抑制市场主体顺周期行为，成功经受了多轮市场波动的考验，保障了我国外汇市场及跨境资本流动的总体稳定。持续强化系统重要性金融机构、金融控股公司宏观审慎管理。

二、强化系统重要性金融机构监管，增强金融体系“关键节点”稳健性

建立系统重要性银行监管的基本制度框架。大型金融机构规模大、业务复杂，在金融体系中居于枢纽地位，一旦出现重大风险会对整个金融体系造成严重冲击。人民银行会同监管部门先后发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》《系统重要性银行评估办法》《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，并就《系统重要性保险公司评估办法》公开征求意见，系统重要性金融机构监管规则体系基本建立。

科学评估认定我国系统重要性金融机构。人民银行、银保监会严把认定关，按照规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度共十多项指标评估认定我国系统重要性银行。2021年10月，首次发布我国系统重要性银行名单，2022年9月对名单进行了更新。目前我国共有19家国内系统重要性银行，包括6家国有商业银行，9家股份制商业银行，4家城市商业银行，资产规模合计占到我国银行业总资产的60%以上，具有较强的代表性。

系统重要性金融机构附加监管取得积极成效。一是银行资本管理更为主动。截至2022年6月末，系统重要性银行均能满足附加资本和杠杆率要求，平均核心一级资本充足率为10.7%，同比提高0.14个百分点，高于银行业平均水平0.6个百分点。二是普遍制定了“生前遗嘱”。系统重要性银行均已按要求提交了恢复计划和处置计划建议，预先筹划重大风险情形下的应对预案，提高了风险的可处置性。三是风险管理更为审慎。系统重要性银行普遍加强了信息报送及披露、风险管理、公司治理等要求，制定了系统重要性银行内部管理规定。截至2022年6月末，19家系统重要性银行平均不良率1.33%，低于上年同期水平，拨备覆盖率为240%，同比提高15.6个百分点。

三、补上监管短板，标本兼治规范金融控股公司发展

“对症下药”构建金控公司监管制度体系，完善中国特色金融监管格局。《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》和《金融控股公司监督管理试行办法》正式实施，首次从制度上明确将具备设立情形的、控多类金融的企业依法纳入金控公司监管。金控公司董监高人员任职备案管理规定已发布，关联交易监管细则正在公开征求意见，从人员专业性和关联交易规范性方面对金控公司提出更高要求。金控公司监管制度体系初步构建，成为中国特色金融监管格局的重要组成部分，这是吸取风险教训、弥补监管空白、防范金融脱实向虚的重要举措，非金融企业控多类金融行为从源头上初步得到规范，产融风险总体收敛。

稳妥有序实施准入管理，金控公司进入规范发展新阶段。将金融板块全部归集至金控公司，由金控公司从股权、资本、风险等方面进行集中管理，并简化法人层级，可以有效隔离金融与实业，防范无序扩张。人民银行对全国范围内非金融企业控多类金融情况进行摸底，有序推动具备设立情形的企业依法申设金控公司，已先后受理5家企业的设立申请，其中中信金控、北京金控、招商局金控等三家金控公司已获得行政许可。通过申设金控公司，企业对自身金融板块、股权架构、公司治理等进行了全面梳理，进一步增强了聚焦主业、规范经营的意识。

多方位提升监管专业性，牢牢守住风险底线。人民银行始终坚持“监管姓监”的定位，不断深化对金控公司行为和风险特征的认识，强化专业性监管。一是从宏观视角强调并表管理，推动金控公司在集团范围内建立稳健的公司治理、流动性和风险管理框架，关注利益冲突、风险集中、风险传染等集团特有风险。二是从逆周期视角实施资本监管，提出集团资本充足要求，以缓冲集团整体风险，防止过度杠杆、盲目扩张。三是从穿透视角有效识别实际控制人和关联方，确保投资资金来源真实、合法，防止大股东违规控制并掏空金融机构。四是从防传染视角加强关联交易管理，推进产融之间以及各类金融业务之间“防火墙”建设，降低风险交叉传染的可能性。

经过多年来的探索和完善，我国已初步搭建起借鉴国际有益做法、具有中国特色的宏观审慎政策框架，并在诸多领域发挥了重要作用。在宏观审慎政策实践过程中，人民银行一直注重把握好三点。一是始终从我国国情出发，坚持问题导向，发挥好宏观审慎管理可以直接作用于金融体系尤其是特定金融领域的独特作用，确保政策务实、管用。二是始终坚持市场化、法治化，强调规则性和透明度，建章立制，明确调控规则、参数和触发条件，有效引导和稳定市场预期。三是始终注重与货币政策、微观审慎监管等协调配合，把经济周期和金融周期、币值稳定和金融稳定更好结合起来，维护我国宏观经济稳定和国家金融安全。

下一阶段，人民银行将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真履行宏观审慎管理牵头职责，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

一是持续完善宏观审慎政策框架，强化系统性金融风险监测、评估和预警，开展宏观审慎压力测试，进一步丰富和优化宏观审慎政策工具箱，逐步扩大宏观审慎管理覆盖领域，防范金融体系的顺周期波动和风险的跨市场、跨部门传染。

二是严格落实附加监管规定，加强对系统重要性银行的监测分析和风险评估，推动其持续满足附加资本和杠杆率要求，通过恢复处置计划提高风险管理和内控水平。继续研究推动建立系统重要性保险公司、系统重要性证券业机构评估与监管规则，进一步完善监管制度框架。

三是把好市场准入关，建立风险预警和监管评级体系，加强监管协作，推动金控公司稳健经营。

（作者：宏观审慎管理局）