“中国小组”在现行美国框架下，不论“协调对抗”或“管控危机”，都注定只能发挥有限的作用。

美国国务卿布林肯。图/新华社

文 | 陶短房

当地时间12月16日，美国国务卿布林肯主持启动策划已久的中国事务协调办公室（非正式名称为“中国小组”）。

美国国务院声明宣称，“中国小组”的成立和运作，将确保美国可“负责任地管理”其与中国间的竞争，并“推进美国对开放、包容国际体系的愿景”。而创立“中国小组”的目的，是“帮助实现政府对中国的态度”。

“跨部门的综合团队”

“中国小组”方案，最初由美国国务院负责人——国务卿布林肯在５月宣布，却因故一直拖到年底才宣告启动。

布林肯表示，“中国小组”是一个“跨部门的综合团队”，负责协调和实施美国跨问题、跨地区政策。

５月首次披露“中国小组”计划时，布林肯解释此举出台系因“中国所带来挑战的规模和范围将以前所未有的方式考验美国的外交”，所以必须整合不同部门、领域中国问题专家、资源的力量，进行统筹和协调。

12月16日国务院声明援引布林肯的话称，“中国小组”将汇聚“整个部门的中国问题专家，与每个地区国际安全、经济、技术、多边外交和战略沟通方面的专家”，就中国问题进行协调。

一位美国国务院官员表示，正式名称为“中国事务协调办公室”的“中国小组”将取代国务院原有的中国事务部，但将继续由国务院东亚和太平洋事务局负责中国大陆、台湾和蒙古事务的副助理国务卿华自强统管。

据报道称，“中国小组”将设在美国国务院“雾谷”总部内，包含三个主要团队，其中一个专注于传统双边事务，一个负责处理战略沟通，另一个被称作“全球”团队，专注于中国以外、但与中国有关的活动。

华自强将以首任“协调员”的身份直接统管，并向助理国务卿克里滕布林克和副国务卿/中国事务高级战略小组监督员舍曼汇报工作。

美国国务院。图/新华社

“协调对抗”和“管控危机”

美国网络政治专业传媒《POLITICO》援引匿名美国务院官员的话称，“中国小组”是美国“在与中国的全球竞争中加强外交影响力的核心举措”。

之所以在国务院内设立这样一个全新的单位，其目的是消除“有时冗余的政府机构间‘孤岛’，让来自国务院内外的美国官员将该机构当作一个中央信息交换机，以共享有关信息和协调制定对华政策”。

观察家认为，“中国小组”的成立反映了拜登团队，尤其布林肯等人长期以来的一种观念，即现有条块分割的美国对华官僚机构不够灵活，无法应对效率高得多的中国政府团队“从贸易到军事”方方面面的众多挑战。

知情者透露，“中国小组”计划雇佣60-70名专职工作人员，除原先属于国务院中国事务部的工作人员外，还可能吸收来自国务院其他部门，如非洲和拉丁美洲局的联络员，以及来自美国政府其他部门、机构，可能专注于相关技术/经济政策等主题的人员。

12月16日，美国副国务卿舍曼对国务院工作人员表示，“中国小组”将能加强美国政府共享中国相关信息的能力，加强政府各部门间信息传递，并适时调整以适应突发性事态发展。

一些美国分析家对比了中美政府外交部门近年来机构调整的动向，指出中国“如今在海外所拥有的外交设施比美国还多，外交开支也在飙升”，认为“这有助于提高中国外交团队的素质和自信”。

与之相反，同期美国外交支出保持平稳，外交机构数量和规模也波澜不兴，“资金、安全和其他因素阻碍了美国扩大其外交存在”。

美国情报部门是率先尝试类似做法的美国政府机构：2021年，美国中央情报局成立了“中国任务中心”，并宣称该机构处于“最佳位置”，以应对“中国当前和未来所带来的国家安全挑战”。

一些国务院官员直接指出，“中国小组”的设立实际上是对CIA做法的模仿，目的都是“设立一个针对中国的中央枢纽，引导资金、资源和人员，以追踪中国不断扩大的全球足迹”。

但“中国小组”的设立，并非仅仅意在协调和中国间的对抗，“危机管控和快速应对”也是其重要使命。

11月中美最高领导人在印尼爪哇G20峰会期间的会晤，标志着中美一度冻结的高层对话机制开始解冻。不久前，两位美国副部长级高官赴华沟通，2023年1月，布林肯本人也将赴华访问，在此之前启动“中国小组”，也意在让这些危机管控渠道、措施获得更高效率。

这是2022年8月4日在美国华盛顿拍摄的白宫。图/新华社

“中国小组”作用有限

然而，这一机构是否能起到预期作用，从一开始就受到多方质疑。

共和党籍、来自爱达荷州的美联邦参议员里施自5月起就不断批评、质疑和阻挠“中国小组”的启动，称此举“徒然增加一个新的官僚机构，将阻碍而非提高国务院对中国活动的有效、及时监督和分析”。

正是因为里施的不断掣肘，本拟5月挂牌的“中国小组”才被一路拖延至年底。

有分析家认为，美国国务院推出这一框架，有提升自身在中国事务中影响力和话语权的意图。但这一目的，因新机构被明确“不会提升国务院在中国事务中发言和影响层级”或难以实现，反而可能引起其他相关美国团队、机构的警惕和反弹。

正如许多观察家所指出的，近年来美国对华政策在外交、贸易、技术、军事甚至气候合作等各层面，都受到来自美国高层自上而下的直接介入、干预，正是这种自上而下的力量，一手推动了美国对华以对抗、遏制为主基调的“大战略”。

在这个“大战略”下，专业职能部门故只能亦步亦趋，各路“中国通”的意见、建议和观点，也注定只能被真正主事的“上面”挑挑拣拣。

如果说“大战略”和“上面”是纲，“中国小组”或其他类似机制充其量是目。纲不举则目不张，“中国小组”之类部门在现行美国框架下，不论“协调对抗”或“管控危机”，都注定只能发挥有限的作用。

撰稿/陶短房（专栏作家）