21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道财政部部长刘昆6月21日向十三届全国人大常委会第三十五次会议作2021年中央决算的报告。6月22日晚间，中国人大网公布了这一报告。

刘昆在报告中指出，下一步要加快落实已经确定的政策，加大宏观政策调节力度，谋划增量政策工具，靠前安排、加快节奏、适时加力，继续做好“六稳”、“六保”工作，有效管控重点风险，保持经济运行在合理区间。

关于隐性债务，刘昆表示，下一步要强化部门信息共享和协同监管，坚决遏制新增地方政府隐性债务，支持地方有序化解存量隐性债务。

增量财政政策工具还在谋划中

今年专项债将在6月底前发行完毕，下半年财政政策面临缺“子弹”的问题。而随着经济下行压力持续加大，宏观政策仍将发力，货币政策受外部制约较大，市场认为财政政策将发挥更大的作用，市场讨论的增量工具包括提高赤字率、专项债增加额度甚至提前下达2023年专项债额度并在今年发行、发行特别国债等。

中国社科院金融研究所副所长张明建议，将今年财政赤字占GDP比率由2.8%上调至3.2-3.3%。在专项债之外，今年中央财政再发行1-2万亿人民币的特别国债，用来支持“十四五”规划中的重大投资，以及给受到疫情冲击严重的中低收入家庭与中小微企业提供补贴。

中国社科院大学教授吉富星近日参加中国财富管理50人青年学术论坛举办的“当前形势下发行特别国债的必要性与可行性”专题研讨会时表示，可提前发2023年的一般债、专项债等实现跨周期调节。按以往的政策逻辑，提前额度可达总额的60%、规模达数万亿，但考虑到实物工作量形成需要时间，没必要在年内发行过大规模。今年在三季度或者四季度可以考虑发1-1.5万亿（具体规模可再论证）对冲一下，确保在年内形成拉动作用，也是可行的选项。

中国国债协会长、财政部金融司原司长孙晓霞在前述研讨会上则表示，虽然4月份经济下行加剧了财政收支紧平衡，但考虑到当月8000亿的留抵退税是在现有财政收入基础上进行冲减，属于政策效应一次性集中释放，给1-4月份财政收入造成了一定压力，而这对上半年后两个月还会带来多大影响，我们仍无法确定。同时，今年各项政策都靠前发力，政策效应在逐步释放，经济秩序开始恢复，经济运行回归正轨，因此需要再向后观望两个月，来判断是否需要发行特别国债。

前述增量财政政策工具的推出都涉及预算调整，需要经过全国人大常委会审议及批准，因此6月召开的十三届全国人大常委会会议备受市场关注。

刘昆在决算报告中指出，加快落实已经确定的政策，加大宏观政策调节力度，谋划增量政策工具，靠前安排、加快节奏、适时加力，继续做好“六稳”、“六保”工作，有效管控重点风险，保持经济运行在合理区间。

从这一表述看，增量财政政策工具仍在谋划中，尚未最终明确。

坚决遏制新增隐性债务

在回顾去年工作时，刘昆表示，开前门、堵后门，坚持加强地方政府法定债务管理和防范化解隐性债务风险“两手抓”。

法定政府债务管理方面，优化专项债券限额分配政策，制定专项债券项目穿透式监测工作方案、专项债券资金投向领域禁止类项目清单、专项债券用途调整操作指引等制度，持续加强专项债券借、用、管、还全流程管理。

隐性债务方面，保持高压监管态势，坚决遏制新增隐性债务，严禁违规变相举债上项目、铺摊子。压实地方责任，统筹资金、资产、资源和各类支持性政策措施稳妥化解存量隐性债务，逐步降低风险水平。健全监督问责机制，对违法违规举借债务、化债不实的，督促有关地方和部门严肃处理问责、形成震慑。支持北京、上海、广东等经济体量大、财政实力强的地区率先开展全域无隐性债务试点，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。

值得注意是，今年5月18日，财政部公布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》（下称“通报”）。通报披露了八个地方新增隐性债务、隐性债务化解不实等问题，多个地方政府部门负责人及城投公司领导被问责处罚。

这是财政部时隔三年多再度公布违规举债的案例，显示隐性债务管控将继续从严。“这些案例在系统内已经通报过多次了，对我们而言并非新鲜事，但这个时候对外通报信号意义比较明显。”多位财政系统债务办人士表示。

全域无隐性债务试点方面，今年1月，广东省宣布，2021年实施新一轮预算管理制度改革，率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现“清零”目标。北京、上海尚未宣布实现清零。

对于下一步的地方债监管，刘昆表示，加强重点风险防范和化解。强化部门信息共享和协同监管，坚决遏制新增地方政府隐性债务，支持地方有序化解存量隐性债务。

刘昆还表示，要加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。向项目准备充分地区倾斜。用好专项债券作为重大项目资本金的政策，带动更多社会资本投入。提高专项债券资金使用集中度，支持适度超前开展基础设施投资，推进交通、能源、水利等领域项目建设，将专项债券支持领域扩大到新型基础设施等，尽快形成实物工作量。

记者从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门就专项债扩大投向征求意见。具体而言，对现行专项债券资金投向领域、专项债券投向领域禁止类项目清单、专项债券用作项目资本金领域提出增减意见，并阐述主要理由。增加专项债券投向领域的，请详细介绍相关领域项目收益情况。（详见：21独家｜监管就专项债扩大投向范围征求意见，新基建项目或细化投向领域）

记者还了解到，监管部门此次征求意见还要求地方：研究提出细化支持新型基础设施、新能源项目的具体支持领域。此外，地方还可就创新和优化专项债券投向领域管理模式提出意见和建议。

从实际情况看，地方此前已有新基建专项债发行，但主要是计入原有九大领域中，后续需关注监管部门是否会在九大领域之外增加新基建领域的大类投向。

值得注意的是，国家发改委于2020年4月首次明确“新基建”范围，主要包括3个方面内容：一是信息基础设施、二是融合基础设施、三是创新基础设施，后续新基建专项债是否会延续该分类也值得关注。

（作者：杨志锦 编辑：周鹏峰）